Studio Legale Ranchetti


Vai ai contenuti

Menu principale:


Capitolo 2

Lo studio > Gabriella Giglio > Tesi di laurea

CAPITOLO II
I SOGGETTI E L'OGGETTO


1.ESPROPRIATO, AUTORITA' ESPROPRIANTE, BENEFICIARIO, PROMOTORE
I principali soggetti del rapporto espropriativo sono individuati e definiti dall' art.3 T.U. :
- L' espropriato è il soggetto passivo del rapporto e può essere indifferentemente una persona fisica, una persona giuridica, un soggetto pubblico o un soggetto privato; a nulla rileva la cittadinanza italiana in virtù del principio secondo cui gli immobili situati al di fuori del territorio nazionale non sono assoggettati alla normativa vigente, con necessario rinvio alle norme di diritto internazionale.
Il concetto di espropriato è generalmente più ampio di quello di proprietario in quanto si riferisce non solo il titolare di un diritto di proprietà, ma anche al titolare di un altro diritto reale .
L'individuazione dell'espropriato avviene tramite i registri catastali a nulla valendo il passaggio di proprietà intervenuto dopo l'inizio della procedura espropriativa (Cass. I, 13 ottobre 1992 n.11178; Cons.Stato IV sez, 21 ottobre 1988, n.803).
Salvo i casi in cui l'autorità espropriante non abbia ricevuto tempestiva notizia - ovvero sia a conoscenza di un'effettiva situazione di appartenenza degli immobili diversa da quella ufficiale - tutti gli atti della procedura espropriativa "sono disposti nei confronti del soggetto che risulti proprietario secondo i registri catastali" (Art.3, co.2). Colui che riceva notificazioni o comunicazione in relazione alla procedura espropriativa è tenuto a comunicarlo all'amministrazione procedente entro 30 giorni dalla notificazione, indicando, ove ne sia a conoscenza, il nuovo proprietario o fornendo gli elementi a sua disposizione che siano utili a ricostruire la vicenda (Art.3 co.3).
-l'autorità espropriante è l'autorità amministrativa titolare "del potere di espropriare e che cura il relativo procedimento" ovvero il soggetto privato "al quale sia stato attribuito tale potere in base ad una norma" (Art.3, co.1, lett.b) ).
La norma sembra configurare la possibilità che un privato sia titolare ex lege senza richiedere nessuna delega. Al riguardo sono emersi due indirizzi giurisprudenziali contrastanti:
a) quello più restrittivo afferma che le opere pubbliche devono essere tali sia dal lato soggettivo che da quello oggettivo. Ciò induce a ritenere, sotto il profilo soggettivo, che queste siano realizzate unicamente da un soggetto pubblico, quali organi statali e/o enti territoriali; sotto il profilo oggettivo, che ne sia il proprietario .
b) l'altro sostiene, invece, l'eventualità che l'autorità espropriante sia un soggetto diverso da quello statale, quale ad es. le S.P.A. derivanti dalla privatizzazione di enti pubblici (ENI, ENEL, FERROVIE ecc…) che conservano inalterata la propria connotazione pubblicistica fino a quando permanga la maggioritaria o esclusiva partecipazione statale al capitale azionario . Per tali società si parla di figure di concessionario ex lege a contenuto vincolato o di organismi di diritto pubblico che , dunque, ricevano direttamente il potere espropriativo dall'art 3, co.1, lett.b) del T.U. senza bisogno di deleghe da parte della P.A. Lo stesso accade ai sensi dell'art.53 del D.P.R. 6 marzo 1978, n.218 per i consorzi (art.21, co.5, l.634/57; art.5 l.555/59) nei cui compiti rientra quello di promuovere "l'espropriazione di immobili, oltre che ai fini dell'attrezzatura della zona, anche allo scopo di rivenderli o cederli in locazione per l'impianto di nuovi stabilimenti industriali" Sarà anche possibile istituire un ufficio comune per più Enti Locali riunitosi in consorzio o in altra forma associativa, secondo un modello che ha ormai valenza generale ed è indicato in molte ipotesi di attività complesse, soprattutto per gli enti di minore dimensioni.
Diversa è l'ipotesi prevista dall'art.6, co.8 che prevede l'ipotesi in cui l'opera pubblica o di pubblica utilità viene realizzata da un concessionario o contraente generale . La norma autorizza l'autorità espropriante a delegare loro, in tutto o in parte, l'esercizio dei propri poteri espropriativi, specificando esattamente, nell'atto di affidamento o nella concessione, il relativo ambito della delega. I delegati, a loro volta, sono tenuti a specificare gli estremi della delega ricevuta in ogni atto del procedimento espropriativo. In caso di delega il privato "è responsabile verso gli interessati degli atti e delle operazioni, nonché del pagamento dell'indennità, sicchè la legittimazione passiva nei giudizi azionati dal soggetto espropriato, sia davanti al giudice amministrativo che davanti al giudice ordinario, spetterà al concessionario (o al contraente generale) secondo la elaborazione giurisprudenziale formatasi nel vigore della precedente normativa" .
In particolare l'istituto della concessione di opera pubblica è caratterizzato dal trasferimento, in tutto o in parte, al concessionario delle funzioni oggettivamente pubbliche del concedente e necessarie per la realizzazione dell'opera. Il concessionario subentra, in tal modo, nella titolarità e nella conduzione della procedura ablativa (che compie in nome proprio sia pure come organo indiretto dell'amministrazione) con ovvie conseguenze sul piano delle responsabilità: infatti sarà tenuto a rispondere direttamente ed esclusivamente dei danni cagionati a terzi dall'opera pubblica e delle obbligazioni strumentalmente preordinate alla sua esecuzione, sia che gli stessi derivino da attività legittima, sia (in atteso il carattere personale della relativa responsabilità) che derivino da illecito aquiliano. Il concedente assume un ruolo del tutto marginale ridotto ad un mero potere di controllo nell'interesse pubblico; perde ogni potere di ingerenza nella ideazione/costruzione dell'opera, per il compimento dei relativi atti, nonché di tutte le operazione materiali, tecniche e giuridiche ad esso connesse, a meno che l'illecito non sia attribuibile anche a fatti propri dell'amministrazione concedente .
Ai fini semplificatori è stato previsto che detti soggetti privati possono avvalersi di società controllate o di società di servizi ma, in quest'ultimo caso, solo per lo svolgimento dell'attività materiali e preparatorie, escludendo la possibilità di partecipare all'emanazione dei provvedimenti ablatori.
L'utilizzo delle locuzioni "concessionario e contraente generale" induce a dubitare della possibilità di delegare le funzioni espropriative ad un appaltatore, al quale potranno essere affidati solo compiti tecnici ed operativi, ma non la capacità di incidere autoritativamente sulla sfera giuridica del privato; un appaltatore, quindi, diversamente dal concessionario, non potrà mai emettere un decreto di esproprio.
- il promotore è il soggetto, pubblico o privato, che chiede l'espropriazione.
Il soggetto legittimato a chiedere la espropriazione può essere il comune stesso - cha ad.es. acquisisce le aree inserite nei piani di zona sottoposti a regime demaniale - ovvero il soggetto incaricato alla realizzazione dell'intervento, vale a dire le Aziende territoriali per l'edilizia residenziale .
La relazione esplicativa dell'opera deve essere corredata dalle mappe catastali - sulle quali devono essere individuati specificamente le aree da espropriare - dalle liste dei proprietari iscritti sugli elenchi catastali e dalle planimetrie dei piani urbanistici vigenti.
Gli immobili devono essere indicati con la massima precisione.
Il promotore dell'espropriazione, qualora la pubblica utilità dell'opera non sia dichiarata ex lege può chiedere che venga dichiarata la pubblica utilità dell'opera ai sensi dell'art.16 T.U. In tale evenienza egli deve depositare presso l'ufficio delle espropriazioni il progetto dell'opera e i documenti considerati importanti; una relazione sommaria che indichi la natura e lo scopo delle opere in progetto; i nulla osta, le autorizzazioni e gli altri atti di assenso eventualmente previsti dalla normativa vigente.
L'amministrazione deve inviare l'avviso dell'avvio del procedimento ai sensi degli art.7 e 8 della l.241/90 e deve trasmettere lo schema dell'atto di approvazione del progetto agli espropriandi, garantendo, in tal modo, la giustizia del procedimento amministrativo.
-il beneficiario è il soggetto in favore del quale è emesso il decreto di esproprio e, dunque, colui che acquista la titolarità del diritto di proprietà sul bene. La sua esatta individuazione e qualificazione soggettiva è rilevante ai fini dell'imputazione dell'obbligo di pagamento dell'indennità di espropriazione e, dunque, anche legittimazione nei giudizi di opposizione alla stima.

2. EFFETTI DELLA RIFORMA DEL TITOLO V COST: POTESTA' LEGISLATIVA CONCORRENTE STATO - REGIONI
Prima dell'emanazione del T.U. e fino agli anni Settanta, il principio della titolarità del potere espropriativo in capo allo stato non era mai stato posto in discussione; Inizialmente, il potere di espropriare, era ripartito in modo tale che tutti gli atti del procedimento, fossero affidati ad organi dello stato. La regionalizzazione e l'emanazione dell' l.865/1971 hanno posto in discussione soprattutto la questione se il potere espropriativo dovesse considerarsi funzione autonoma, o se, invece, si trattasse di un procedimento che - rispetto alle stesse materie ivi elencate - potesse considerarsi strumentale. Successivamente la stessa giurisprudenza avrebbe affermato che la stessa espropriazione non rappresentava una categoria di interessi a sé stante, che si sarebbero rivolti al mero sacrificio della proprietà privata, quanto una attività strumentale indirizzata alla realizzazione di determinate ed ulteriori utilità.
La legge cost. 3/2001, ridefinendo l'assetto delle competenze stato regione, propone una prospettiva del tutto nuova in cui il titolo V risulta totalmente rinnovato. Adattamento alle rinnovate disposizioni costituzionali è stato operato con Dlg. 302/2002 e specificamente con l'eliminazione del 3 co. art. 1: "I principi desumibili dalle disposizioni legislative del presente T.U. costituiscono norme fondamentali di riforma economico - sociale".
Tali norme sono caratterizzate dall'incisiva innovatività del tessuto normativo in settori di primaria importanza nazionale, e sono dunque in grado di vincolare la competenza legislativa delle Regioni. Il vincolo, tuttavia, non può derivare dall'autoqualificazione delle norme operate dal legislatore, ma discende dalla natura oggettiva delle stesse. Per tanto una norma che imponeva alle regioni di osservare le prescrizioni poste dal legislatore come inderogabili, appariva in contrasto con il nuovo co. 4 art. 117 cost., che assegna loro la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione statale. Per lo stesso motivo è stato modificato l'art. 5 T.U. che ne disciplinava l'ambito di applicazione per le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano.
Il riferimento operato dall'art. 5 ai procedimenti "strumentali alle materie di propria competenza" rende obbligatoria una precisazione. Sarebbe necessario individuare quale posizione abbia voluto affidare il legislatore costituzionale all'espropriazione, dal momento che questa non compare tra le materie elencate all'art. 117 cost. Come ha rilevato la dottrina, classificare l'espropriazione come potere strumentale, piuttosto che come "materia", a sé stante, avrebbe dovuto comportarne l'inserimento :
- tra quelle di competenza concorrente, se riferita al " governo del territorio" (art. 117 cost. co. 2);
- tra quelle di competenza esclusiva delle Regioni, se riferita ai "lavori pubblici" di interesse regionale, (salvo che per "grandi reti di trasporto e di navigazione");
- tra quelle di competenza esclusiva statale se riferita alla tutela dei "beni culturali".
A dissipare le incertezze è intervenuta la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 303/2003 che ha chiarito l0ambito delle "materie" propriamente dette e la strumentalità dell'espropriazione rispetto al "governo del territorio". Appare chiaro che la maggior parte delle espropriazioni dovrebbe ragionevolmente rientrare nell'ambito del governo del territorio, ed essere, quindi, oggetto di legislazione concorrente ai sensi del co. 3, art. 117 cost.; di conseguenza il T.U. dovrà essere presente come disciplina contenente i principi fondamentali cui spetterà alla regioni attenersi.
Ad oggi la Regione Marche non ha esercitato la propria potestà legislativa in materia espropriativa, per cui, ai sensi del 3 co. art. 5, nel suo ambito territoriale operano direttamente le disposizioni del testo unico.

3.COMPETENZE DELLE AMMINISTRAZIONI STATALI, DEGLI ENTI LOCALI E UFFICO PER LE ESPROPRIAZIONI
Il testo unico pone come regola generale il principio di simmetria, secondo cui le competenze devono seguire l'attribuzione della funzione amministrativa e cioè che il soggetto competente alla realizzazione dell'opera pubblica o di pubblica utilità è anche competente all'adozione degli atti della procedura espropriativa; l'esecuzione dell'opera ed il potere ablatorio convergono in capo al medesimo soggetto.
L'art.6,co.2 aggiunge che le amministrazioni statali, gli enti locali e gli altri enti pubblici devono all'uopo individuare al loro interno un ufficio per le espropriazioni oppure attribuire i relativi poteri ad un ufficio già esistente.
L'art.6, co.3 stabilisce: "Le Regioni a statuto speciale o ordinario, le Provincie autonome di Trento e di Bolzano emanano tutti gli atti dei procedimenti espropriativi strumentali alla cura degli interessi da esse gestiti, anche nel caso di delega di funzioni statali".
In passato si era discusso sulla competenza degli organi comunali all'adozione degli atti ablativi, essendo state le decisioni da parte della giurisprudenza non univoche in materia. Ovviamente il problema non sorgeva allorchè le leggi regionali di trasferimento indicavano in maniera puntuale quali fossero gli organi competenti all'emanazione dei relativi provvedimenti. Ma quando le disposizioni regionali si riferivano genericamente al Comune era stato tenuto presente il riparto delle nuove competenze avvenuto con l'emanazione della l.142/90, modificata dalla l.265/99 e, da ultimo, dal Dlg. 18 agosto 2000, n.267 e successive modifiche, che ha sottratto al Consiglio la competenza generale e residuale, attribuendo la prima alla Giunta e ripartendo la seconda tra Giunta e Sindaco . E ciò è confermato dalla dicitura utilizzata all'art.42, co.2, lett.l) del Dgl.267/2000 che tra le competenze del Consiglio annovera "gli acquisti immobiliari", tacendo prontamente sulle espropriazioni; sarebbe, ordunque, riservata al Consiglio tale competenza solamente quando si acquista un bene attivando le procedure normali, non allorchè venga esercitata la potestà ablativa per acquisirlo.
Occorreva, infine, tener presente l'art.107, co.3 Dgl.267/2000 sull'organo specifico del Comune competente all'emanazione dei provvedimenti espropriativi. Era da ritenere, infatti, che allorchè la competenza veniva attribuita al Sindaco, nella sua specifica veste di organo esecutivo dell'Ente, essa doveva intendersi trasferita al competente dirigente del Comune .
All'art.6, co.5 del T.U. :"All'ufficio per le espropriazioni è preposto un dirigente o, in sua mancanza, il dipendente con la qualifica più elevata".
In passato il problema della possibilità di attribuire ai dipendenti con la qualifica più elevata, ma non in possesso della qualifica dirigenziale, era stato risolto da apposite decisioni della giurisprudenza che aveva attribuito al termine "dirigente" un'accezione più ampia, riferita, appunto, alla preposizione ad uffici e servizi amministrativi, passando in secondo piano l'effettiva collocazione dell'impiegato nella specifica qualifica dirigenziale . Il legislatore, all'art.51 della 241/90, ne ha rielaborato l'impianto concettuale, chiarendo, in tal modo, che nell'individuazione dei compiti dei dirigenti era necessario "identificare la funzione di direzione" , cioè la preposizione alle strutture amministrative di vertice del Comune e non un particolare livello delle qualifiche dei dipendenti.
Art.6, co.7 del T.U. :"Il dirigente dell'ufficio espropriazioni emana ogni provvedimento conclusivo del procedimento o di singole fasi di esso, anche se non predisposto dal responsabile del procedimento".
In tal senso la norma appare coerente con la disciplina sulla dirigenza , ma deroga i principi generali della l.241/90, per i quali il dirigente può affidare ad altri anche l'adozione di provvedimenti finali. L'unica eccezione a questa regola è la già considerata ipotesi della possibilità di delegare il potere espropriativo al concessionario o contraente generale, ai sensi dell'art.6, co.8.
Ai sensi dell'art.6, co.6 t.u. :"Per ciascun procedimento è designato un responsabile che dirige, coordina e cura tutte le operazioni e gli atti del procedimento, anche avvalendosi dell'ausilio di tecnici ".
Il dirigente dell'ufficio appare, in ogni caso, assolutamente autonomo a non vincolato alle proposte del responsabile del procedimento, stante l'univoca formulazione del co.7 che gli attribuisce espressamente il potere di emanare gli atti conclusivi della procedura o delle sue singole fasi, anche se non predisposti da quest'ultimo. Egli potrà, dunque, dichiarare la pubblica utilità dell'opera; autorizzare all'occupazione; emanare il decreto di esproprio o l'ordine di pagamento dell'indennità, anche in assenza delle determinazioni del responsabile.
I compiti che l'art.6 assegna a quest'ultimo vanno peraltro ad inserirsi nel più generale sistema designato dall'art.6 della 241/90 che ne specifica le attribuzioni nel nuovo procedimento espropriativo. Il responsabile dovrà svolgere tutti i compiti indicati dall'art.6 della 241/90, purchè compatibili con le prescrizioni del T.U. (ad es. ad indire le conferenze di servizi previste per le opere non conformi dagli art.9 e 10; a curare le comunicazioni dell'avvio del procedimento prevista all'art.11 ecc…). Sarà, dunque, tenuto a valutare, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l'emanazione del decreto e degli altri atti dell'esproprio; ad accertare i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari; ad adottare ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. Egli, ai sensi dell'art.6, co.6 t.u. , non è però competente ad emanare i provvedimenti conclusivi dell'esproprio o delle sue singole fasi; sicchè, dopo aver effettuato le operazioni ad essi propedeutiche, trasmetterà a tal fine gli atti al dirigente dell'ufficio, secondo quanto generalmente previsto dall'art.6, lett e) della 241/90.

3.1 COMPETENZE DEI COMUNI
Il quadro delle competenze delineato dall'art.6 è completato da quelle assegnate al Comune, cui sono attribuiti poteri aggiuntivi rispetto a quelli che gli spetterebbero in virtù della regola generale di competenza, preordinata ad uno scopo particolare, quello di realizzare una gestione del territorio comunale conforme alle prescrizioni urbanistiche generali, diverso da quello cui è ordinariamente finalizzata l'espropriazione stessa. Tali ulteriori competenze espropriative demandate ai comuni sono contenute nell'art.7 del t.u. : " i Comuni possono espropriare:
a) le aree in edificate e quelle su cui insistono costruzioni contrastanti con la destinazione di zona del piano regolatore o abbiano carattere provvisorio, al fine di consentire l'ordinata attuazione nelle zone di espansione;
b) l'immobile cui va incorporata un'area inserita in un piano particolareggiato e non utilizzata , se il suo proprietario non intenda acquistarla o non comunichi le proprie determinazioni entro il termine di 60 giorni dalla ricezione dell'avviso del dirigente dell'ufficio per le espropriazioni ;
c) gli immobili necessari per delimitare le aree fabbricabili e per attuare il piano regolatore, nel caso di mancato accordo tra i proprietari del comprensorio;
d) le aree inedificate e le costruzioni da trasformare (in comparti edificatori , in strumenti urbanistici di terzo livello che presuppongono la già intervenuta approvazione degli strumenti urbanistici attuativi, anche ai fini della realizzabilità degli interventi da esso previsti ) secondo speciali prescrizioni quando decorre inutilmente il termine, non inferiore a novanta giorni, stabilito nella determinazione della formazione del consorzio, notificato ai proprietari interessati ".

4. OGGETTO
L'art.1 co.1 t.u. stabilisce espressamente che le norme in esso contenute si applicano alle espropriazioni di beni immobili o di diritti relativi a beni immobili. Sono, quindi, escluse le espropriazioni di beni mobili che rimangono disciplinati da altre fonti, mentre vi ricadono, oltre ai diritti di proprietà, anche i diritti reali minori (ad es. servitù, usufrutto) ed i diritti reali di godimento (ad es. uso, abitazione). In generale possono essere oggetto di procedura espropriativa diritti e beni di diversa natura, come le imprese (art.43 Cost.), il diritto d'autore e di brevetti, i monumenti e le opere d'arte e, più in generale, tutti i beni mobili e immobili.
E' da sempre pacificamente ammessa la possibilità di esproprio, nei limiti della loro disponibilità, di beni appartenenti ad Enti pubblici ; in tale categoria vanno ricompresi anche quelli costituiti dallo stesso Ente espropriante (ad es. è consentita l'espropriazione del diritto di usufrutto che il Comune stesso abbia costituito su un immobile di sua proprietà al fine di liberarlo dall'usufrutto e realizzarvi un'opera pubblica ).
L'art.4 del t.u. individua poi i "beni non espropriabili o espropriabili in casi particolari":
a) beni demaniali, per la loro natura di bene inalienabili, sono sicuramente esclusi dalla procedura espropriativa, almeno fino a quando non intervenga un atto che ne disponga la sdemanizzazione ;
b) beni indisponibili dello Stato e degli altri Enti pubblici non possono essere espropriati se non per perseguire un interesse di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione ; l'espropriazione dei beni patrimoniali indisponibili è subordinata, quindi, ad una valutazione comparativa - in sede di adozione della dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. Infatti, una volta accertato che alcuni beni sono necessari per l'esecuzione di un'opera di pubblico interesse, il potere di espropriazione "non incontra un limite obiettivo nella circostanza che i beni da espropriare soddisfano altri interessi pubblici; nulla esclude che un interesse pubblico, ritenuto dall'amministrazione di grado maggiore, possa prevalere su un altro interesse d'importanza minore" (Cons.Stato sez.IV, n.439/77). Non si vede alcuna ragione di preclusione nel caso di espropriazione di beni patrimoniali disponili, sui quali, peraltro, la norma tace.
c) Beni della Chiesa cattolica individuati con il concordato possono essere espropriati solo previo accordo con la Santa Sede, mentre gli edifici adibiti al culto religioso possono essere espropriati solo per gravi ragioni e previo accordo con le relative Autorità ecclesiastiche competenti con le quali lo Stato italiano abbia stipulato intese;
d) Beni appartenenti ad altri Stati, come le ambasciate e i consolati, possono essere espropriati in regola alle relative norme di diritto internazionale e ai trattati internazionali.


Home Page | Lo studio | Attività | Gratuito Patrocinio | Contatti | Camera arbitrale | Mappa del sito


Studio Legale avv. Federico Ranchetti - Corso Umberto I n. 365 - 80138 NAPOLI - Telefax 081 285860 - 081 19566515 - studiolegale@ranchetti.it | studiolegale@ranchetti.it

Torna ai contenuti | Torna al menu