Studio Legale Ranchetti


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Capitolo 4

Lo studio > Gabriella Giglio > Tesi di laurea

CAPITOLO IV
TUTELA RISARCITORIA


1.INDENNITA'
La commisurazione dell'indennità di esproprio costituisce il punto di equilibrio tra le esigenze del privato e le ragioni dell'interesse pubblico: la definizione dell'indennità, infatti, oscilla tra la misura delle utilità sottratte al privato e la misura della valutazione comparativa tra l'interesse del privato a detenere il bene per l'utilità che ne ritrae e l'interesse generale ad una certa utilizzazione del bene e, dunque, espressione del diverso peso di due interessi in conflitto.
L'indennizzo deve rappresentare un "serio ristoro" e affinchè ciò "possa realizzarsi , occorre far riferimento (…) al valore in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge. Solo in tal modo può assicurasi la congruità del ristoro spettante all'espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene"(Corte Cost. n.5/1980).
I processi di determinazione dell'indennità sono regolati dagli artt.20 e 22 che ne prevedono rispettivamente la definizione provvisoria, definitiva ed urgente.


1.2.DETERMINAZIONE PROVVISORIA DELL'INDENNITA' DI ESPROPRIAZIONE
"1. Divenuto efficace l'atto che dichiara la pubblica utilità, entro successivi trenta giorni il promotore dell'espropriazione compila l'elenco dei beni da espropriare, con una descrizione sommaria, e dei relativi proprietari, ed indica le somme che offre per le loro espropriazioni.
L'elenco va notificato a ciascun proprietario, nella parte che lo riguarda, con le forme degli atti processuali civili. Gli interessati nei successivi trenta giorni possono presentare osservazioni scritte e depositare documenti".
L'amministrazione comunale può instaurare un procedimento partecipativo con la proprietà e con il beneficiario, se diverso dall' autorità procedente, invitando a fornire indicazioni circa il valore del bene oggetto dell'esproprio.
Il procedimento partecipativo non è obbligatorio; la determinazione provvisoria dell'indennità, pertanto, può essere legittimamente effettuata anche in carenza di un esplicito invito rivolto al proprietario perché ne stabilisca l'importo.
La partecipazione del proprietario è dichiaratamente condizionata da una valutazione discrezionale che deve essere esclusivamente espressa dalla amministrazione, tenendo conto delle esigenze di celerità del procedimento e, pertanto, essa non può essere oggetto di censura presso la giustizia amministrativa.
Contrariamente alla posizione espressa dalla dottrina, non si ritiene che un esplicito invito da parte del soggetto passivo possa sortire l'effetto di costringere l'amministrazione a motivare la mancata richiesta di partecipazione del proprietario alla determinazione dell'indennità; invero, valutate le osservazioni dei suddetti interessati, l'autorità espropriante determina in via provvisoria la misura dell'indennità.
L'offerta dell'indennità da parte del promotore del procedimento d'espropriazione rappresenta un atto fondamentale sia ai fini della legittimità del provvedimento finale sia a quelli della definitiva determinazione dell'indennità.
L'omissione dell'offerta vizia il decreto di espropriazione, in quanto verrebbe ad essere emanato senza che sia stata assicurata la possibilità di concretizzare, mediante l'accettazione, il requisito fondamentale, quel presupposto che condiziona la legittimità del provvedimento.
L'art.20 d.p.r. 8 giugno 2001, n.327, riprende il procedimento stabilito dalla legge fondamentale e introduce due innovazioni procedurali:
1. rendendo obbligatoria la notifica individuale dell'elenco dei beni da espropriare;
2. consentendo la partecipazione eventuale dei proprietari al procedimento di determinazione dell' indennità, in ossequio ai precetti della L.241/1009 sull'accesso al procedimento (art.25).
"6. Qualora abbia condiviso la determinazione dell'indennità di espropriazione, il proprietario è tenuto a consentire all'autorità espropriante che ne faccia richiesta l'immissione nel possesso. In tal caso il proprietario ha diritto a ricevere l'80% dell'indennità, previa autocertificazione, attestante la piena e libera proprietà del bene". (art.20, co.6).
Il proprietario avrà diritto anche agli intessi maturati "sino al momento del pagamento dell'eventuale acconto e del saldo" (art.20, co.6, terza parte).
In tal caso, a seguito:
a. del deposito da parte del proprietario della documentazione comprovante - anche mediante attestazione notarile - la piena e libera proprietà del bene;
b. del pagamento dell'intera indennità concordata - ovvero del saldo di quella già corrisposta a titolo di acconto, allorchè il proprietario del bene abbia consentito l'immissione in possesso della proprietà all'autorità espropriante, in un momento anteriore al prodursi degli effetti traslativi della proprietà -
il beneficiario e lo stipulante possono stipulare l'atto di cessione del bene.


1.3. DETERMINAZIONE DEFINITIVA DELL'INDENNITA' DI ESPROPRIAZIONE
"1. L'autorità espropriante forma l'elenco dei proprietari che non hanno concordato la determinazione dell'indennità di espropriazione.
2.Se manca l'accordo sulla determinazione dell'indennità di espropriazione, l'autorità espropriante invita il proprietario interessato, con atto notificato a mezzo di ufficiale giudiziario, a comunicare entro i successivi venti giorni se intenda avvalersi, per la determinazione dell'indennità, del procedimento previsto nei seguenti commi e, in caso affermativo, designare un tecnico di propria fiducia" (art.21, co.1 e 2, t.u.) . Se i beni oggetto dell'esproprio sono di proprietari diversi, ciascuno di essi può scegliere se avvalersi o meno della stima peritale, nominando un tecnico di propria fiducia, con collegi peritali tanti quanti sono i proprietari che optino per tale procedura e composti da elementi differenti a seconda del soggetto richiedente.
La stima sarà affidata a tre tecnici - due nominati dall'autorità espropriante e uno nominato dal proprietario o scelto dal presidente del tribunale civile, tra professori universitari ovvero tra gli iscritti all'albo dei periti e dei consulenti tecnici . Questi dovranno presentare una relazione entro il termine stabilito dall'autorità procedente (e comunque non superiore a novanta giorni dalla data della nomina del terzo commissario, art.21, co.5, t.u.). Alle operazioni assistono anche gli interessati, ai quali è riconosciuta la facoltà di formulare osservazioni orali e presentare memorie scritte.
Al termine delle operazioni peritali il responsabile trasmette la determinazione dell'indennità al proprietario, che ha trenta giorni di tempo per prenderne visione, e deposita l'indennità presso la Cassa Depositi e Prestiti.
Le spese per l'accertamento peritale sono a carico del beneficiario dell'espropriazione, tranne nella eventualità che la somma risulti inferiore a quella prevista in sede di determinazione provvisoria (nel qual caso sono a carico del proprietario) o risulti differente di un decimo rispetto alla stessa (nel qual caso sono ripartite in parti uguali tra beneficiario e proprietario ex art.21, co.6).
Se, invece, il proprietario non richiede il procedimento di determinazione a mezzo periti, l'indennità è richiesta dalla amministrazione alla commissione di cui all'art.41, ex art.21, mod.art.1, co.1, lett. s), D.l.g. 27dicembre 2002, n.302.
L'autorità espropriante dà notizia mediante raccomandata all'espropriato del deposito della relazione di stima che costituisce la determinazione definitiva dell'indennità dell'esproprio e ha tempo trenta giorni dalla notizia del deposito per autorizzare il pagamento dell'indennità ovvero ordinarne il deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti. In mancanza di accettazione esplicita, l'indennità provvisoriamente determinata si intende rifiutata e l'autorità procedente dispone il deposito della stessa somma presso la Cassa Depositi e Prestiti (art.20, co.14) .
La giurisprudenza ha ribadito che soltanto in caso di mancata accettazione dell'indennità provvisoria si apre la stima dell'indennità definitiva, da compiersi ad opera di un organo terzo quale la speciale commissione prevista dalla legge (Cass.Civ.sez.I, 11 febbraio 2005, n.2859).
Il nuovo sistema è maggiormente rispondente ai principi procedimentali della partecipazione e del contraddittorio, ma non giova alle esigenze di celerità e di semplificazione procedimentale.
Ciascun proprietario, infatti, deve essere personalmente invitato - considerando ogni piccola parte di titolarità del possesso oggetto di espropriazione; da qui la natura individuale della convocazione.
L'invito deve contenere:
a) le generalità del proprietario;
b) gli estremi identificativi delle particelle oggetto di espropriazione;
c) l'invito al proprietario a comunicare se intende avvalersi del procedimento di stima peritale di cui all'art.21, t.u. espr.p.u.;
d) l'avviso che la risposta va data entro venti giorni dalla notificazione dell'invito.
L'invito deve assicurare la trasparenza e, affinché la partecipazione degli interessati avvenga in modo consapevole, deve contenere l'avviso che, qualora non venga scelto il sistema di procedimento di stima peritale, viene effettuato d'ufficio il procedimento di stima da parte della commissione prevista dall'art.41.
Esso vale anche come avviso di avvio del procedimento di stima ad opera della commissione ai sensi dell'art.7 della 241 del 1990.
Si può redigere anche un unico invito nel quale vengono indicati tutti i proprietari e tutte le particelle di titolarità, ma esso deve poi essere notificato individualmente a ciascun proprietario, utilizzando per maggior sicurezza le forme previste dal codice di procedura civile per gli atti processuali.
La comunicazione da parte del proprietario, secondo le disposizioni della norma in esame, deve essere spedita entro venti giorni dall' avvenuta notifica all'indirizzo dell'autorità espropriante. La norma, pur stabilendo la forma scritta per l'invito e la notifica per la comunicazione, non richiede modalità particolari per la dichiarazione del proprietario che, pertanto, può farla verbalmente, telefonicamente o per via telematica, purché ne sia data testimonianza in un verbale, idoneo ad assegnarle una data certa. Tale dichiarazione può, quindi, essere fatta direttamente all'autorità espropriante ovvero può essere spedita - tramite posta o via telematica - o può essere notificata.

1.4. DETERMINAZIONE URGENTE DELL' INDENNITA' PROVVISORIA
L'indennità provvisoria può essere determinata in casi di particolare urgenza senza indagini e formalità, art.22, co.1, dpr.8 giugno 2001, n.327.
Tale determinazione è coordinata con la possibilità di addivenire alla cessione volontaria del bene ovvero, alternativamente, di chiedere la nomina dei tecnici per la deliberazione dell'indennità definitiva.
Il D.l.g. 302/2002 estende la facoltà di chiedere la determinazione urgente dell' indennità provvisoria agli interventi previsti dalla legge obiettivo e nel caso in cui gli espropriandi siano più di 50 .
La contraddizione si manifesta nel procedimento urgente dove prima è emanato il decreto di esproprio e, successivamente, il proprietario è invitato a dichiarare se accetta l'indennità urgente propostagli.
Egli ha la facoltà di accettare entro trenta giorni dalla immissione nel possesso che segue all'esecuzione del decreto di esproprio, ma, ai sensi dell'art.45. dpr. 8 giugno 2001, n. 327, in tale momento non è più consentito di addivenire alla cessione.
La contraddizione non è sostanziale; i tempi accelerati della procedura consentono al proprietario due vie: l'accettazione o l'impugnazione dell'indennità.
Al fine di consentire alla proprietà termini adeguati per decidere sulla procedura da eseguire, il legislatore fa una eccezione al principio che condiziona l'esproprio al preventivo deposito dell'indennità.
La norma, però, non dispone il deposito dell'indennità provvisoria.
Il deposito dell'indennizzo in caso di mancata accettazione da parte del proprietario è previsto entro trenta giorni dalla notifica.

2.Il PAGAMENTO DELL'INDENNITA'
Il pagamento dell'indennità dell'esproprio è disciplinato dagli artt. 26 - 29.
I problemi fondamentali che questa disciplina intende risolvere sono due:
1) il primo riguarda l'esigenza di accertare l'effettiva titolarità del diritto di proprietà da parte del soggetto che risulta dai registri catastali, nei cui confronti è stata intestata e si è svolta la procedura espropriativa. Nel caso in cui il proprietario secondo i registri catastali non coincida con il proprietario effettivo, a quest' ultimo è consentito, ove abbia avuto notizia della pendenza del procedimento espropriativo solo dopo la comunicazione dell'indennità provvisoria, di concordare, nei trenta giorni successivi alla conoscenza del procedimento in corso, l'indennità ai sensi dell'art.45, co.2, (art.3, co.2).
2) Il secondo attiene all'esigenza di offrire garanzie alle posizioni dei terzi che possano vantare diritti sul bene oggetto dell'espropriazione.
I soggetti aventi diritto all'indennità sono individuati nel proprietario del bene da espropriare ovvero nell'enfiteuta ne sia anche effettivo possessore (art.34, co.1). Tutti gli altri soggetti titolari di diritti reali o personali sul bene, dopo la trascrizione del decreto di esproprio o dell'atto di cessione, possono far valere le proprie pretese esclusivamente sull'indennità, con esclusione dunque di qualsiasi indennità aggiuntiva, salvo quanto disposto dall'art.42 a proposito del fittavolo, del mezzadro o compartecipante costretto ad abbandonare in tutto o in parte il fondo direttamente coltivato (art.34, co.2).
Il primo comma dell'art.32 fissa il principio generale, poi applicabile in modo specifico a seconda della vocazione dell'area, secondo cui il valore deve essere determinato al momento dell'ablazione oppure della cessione volontaria.
Nella stima dei beni espropriati si deve, infine, totalmente prescindere, laddove esistente, dal vincolo preordinato dell'esproprio, e giungere ad un accertamento della qualità del bene tenuto conto dei vincoli di edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici di ordine generale sussistenti al momento del verificarsi della vicenda traslativa (Corte Cost.n.442/1993; Cass.sez.un. n.173/2001, in Foro italiano, 1992 .
Ne seguono le seguenti regole:
- il valore del bene è determinato senza tener conto delle costruzioni, delle piantagioni e delle migliorie, qualora risulti, avuto riguardo al tempo in cui furono fatte e ed altre circostanze, che esse siano state realizzate allo scopo di conseguire una indennità maggiore;
- si considerano realizzate allo scopo di conseguire una maggiore indennità, le costruzioni, le piantagioni e le migliorie che siano state intraprese sui fondi soggetti ad esproprio dopo la pubblicazione dell'avviso di avvio del procedimento.
I commi 2 e 3 dell'art.32 ribadiscono senza novità il principio, affermato dall'art.43, co.1, parte prima, della legge del 1865 - in tema di incidenza e il principio delle migliorie ai fini del computo - restando salvo il diritto del proprietario di asportare a sue spese i materiali e tutto ciò che può essere tolto senza pregiudizio dell'opera da realizzare.
"Ai fini della valutazione delle aree edificabili debbono essere considerate le possibilità legali ed effettive di edificazioni esistenti al momento dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'atto di cessione" (art.37, co.3). Il rapporto tra edificabilità legale ed edificabilità di fatto è risolto in virtù del criterio della preponderanza della classificazione urbanistica attribuendo prevalenza al requisito dell'edificabilità legale. E' stata così affermata la necessità di un meccanismo di verifica oggettiva, sottratta dunque a valutazioni opinabili, della natura delle aree, che ha condotto ad attribuire il primato della edificabilità legale ed un rilievo soltanto suppletivo alla edificabilità di fatto, utilizzabile, per esempio, in assenza di qualsiasi pianificazione urbanistica (Cass.sez.un. n.172/2001, in Giurisprudenza italiana 2001). Con riferimento, poi, criterio di stima, nel caso di aree edificabili l'indennità è pari alla media tra il valore venale dell'immobile e il reddito dominicale ricavato con riferimento all'ultimo decennio, cui va applicata la riduzione del 40 % .
Per le aree non edificabili, l'indennità è invece determinata in virtù del valore agricolo medio del terreno nel precedente anno solare, tenuto conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi realizzati, anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola, senza valutare la possibilità o l'effettiva utilizzazione diversa da quella agricola.
Per l'espropriazione di una costruzione legittimamente edificata ovvero nell'ipotesi di esproprio per la realizzazione di opere private che non consistano in abitazioni dell'edilizia residenziale pubblica, l'indennità è determinata nella misura pari al valore venale.

3.CENSURE MOSSE DALLA CORTE COSTITUZIONALE: SENTENZE N.348 - 349/2007
La questione di legittimità costituzionale fu sollevata dalla Corte Suprema Italiana che ad osservare che "concezione liberale del diritto di proprietà che fa da sfondo all'interpretazione resa dalla Corte dei diritti sull'art.1 Protocollo addizionale non appare perfettamente in linea con il disegno dell'assemblea costituente (nell'art.42, ma anche più in generale, nell'art.41 cost.), di mediare le facoltà dominicali (e imprenditoriali) con l'utilità pubblica".
La Corte Costituzionale intervenne con le sentenze n.348 - 349 del 2007 che hanno dato luogo ad un clamoroso ribaltamento delle proprie coordinate ermeneutiche in materia di indennità espropriativa e di danno da occupazione appropriativa.
Il dato asseritamente nuovo che consente alla Corte di sovvertire i propri precedenti in tema di computo dell'indennizzo, senza discostarsene sul piano convenzionale, è la costituzionalizzazione, ai sensi dell'art.117, co.1 cost., come modificato dalla legge cost.3/2001, dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, tra i quali spiccano quelli derivanti dalla CEDU.
La sentenza n.348/2007 dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art.5bis della 333/92 e per via consequenziale dell'art.37 della 327/2001 che contiene una norma identica, conformemente alla sua natura di atto normativo compilativo. Infatti il criterio di calcolo dell'indennità di esproprio contenuto nell'art.5bis
veniva considerato quale misura provvisoria eccezionale ed urgente volta a definire una quantificazione dell'indennizzo espropriativo inferiore al valore di mercato, destinata ad applicarsi in attesa di una riforma strutturale della materia de qua. La riforma intervenuta con il D.P.R.327/2001, recante Testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità, inoltre, non si è contestualizzata nel nuovo assetto economico sociale, recuperando i vecchi principi che erano alla base del computo per una "giusta indennità"; si è, invece, limitata a confermare il criterio sancito dall'art.5bis, trasformandolo in una regola di certa e costante applicazione che viene, quindi, sindacata dalla Corte Costituzionale per violazione dell'art.1 del Protocollo 1 CEDU e, di conseguenza, dell'art.117 cost.
La censura ha posto in rilievo il carattere transitorio di tale disciplina, giustificata dalla grave congiuntura che stava attraversando il Paese e ha precisato che la valutazione sull'adeguatezza dell'indennità deve essere condotta in termini relativi , avendo riguardo al quadro storico economico ed al contesto istituzionale . Non si può ritenere che una sfavorevole congiuntura economica possa andare avanti all'infinito, conferendo sine die alla legislazione una condizione di eccezionalità che, se troppo prolungata nel tempo, perde tale natura ed entra in contraddizione con la sua stessa premessa.
I problemi di finanza pubblica non hanno il carattere straordinario ed acuto della situazione dei conti pubblici verificatosi nel 1992, che indusse Parlamento e Governo ad adottare misure di salvataggio drastiche e successivamente non replicate.
Un'indennità "congrua, seria ed adeguata" non può adottare il valore di mercato del bene come mero punto di partenza per calcoli successivi che si avvalgono di elementi del tutto sganciati da tale dato, concepiti in modo tale da lasciare alle spalle la valutazione iniziale, per attingere risultati marcatamente lontani da essa. Mentre il reddito dominicale mantiene una sia pur flessibile legame col valore di mercato (con il risultato pratico però di dimezzare, il più delle volte, l'indennità), l'ulteriore detrazione del 40% è priva di qualsiasi riferimento al valore del bene .
La suddetta indennità è inferiore alla soglia minima accettabile di riparazione dovuta ai proprietari espropriati, anche in considerazione del fatto che la pur ridotta somma spettante ai proprietari viene ulteriormente falcidiata dall'imposizione fiscale, la quale si attesta su valori ci circa il 20%.
Il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell'interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell'oggetto del diritto di proprietà
La Corte Costituzionale riafferma, tuttavia, che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato. L'art.42 Cost. prescrive alla legge di riconoscere e garantire il diritto di proprietà, ma ne mette in risalto la "funzione sociale".
Si deve "rispettare un giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo".
I costi sociali dell'espropriazione non debbono essere scaricati sul malcapitato proprietario, ma assunti dall'intera collettività, che può esigere il sacrificio della sottrazione del diritto, non il depauperamento del patrimonio del soggetto ablato (che quindi va restaurato nella sua consistenza attraverso l'equivalente monetario).
Si rimette, quindi, alla valutazione del legislatore se l'equilibrio tra interesse individuale dei proprietari e la finzione sociale della proprietà debba essere fisso e uniforme (col rischio che i criteri di calcolo trattino allo stesso modo situazioni diverse) oppure, in conformità all'orientamento della Corte europea, debba essere realizzato in modo differenziato, in rapporto alla qualità dei fini di utilità pubblica perseguiti.
E', inoltre, evidente che i criteri per la determinazione dell'indennità di espropriazione riguardante aree edificabili devono fondarsi sulla base di calcolo rappresentata dal valore del bene, quale emerge dal suo potenziale sfruttamento non in astratto, ma secondo le norme ed i vincoli degli strumenti urbanistici vigenti nei diversi territori.
Esiste la possibilità di arrivare ad un giusto prezzo, che possa rientrare in quel "margine di apprezzamento", all'interno del quale è legittimo, secondo la costante giurisprudenza della Corte di Strasburgo, che il singolo Stato si discosti dagli standard previsti in via generale dalle norme CEDU.
Difatti, nonostante ci sia, in linea di principio, un evidente parallelismo tra norme della CEDU e norme delle diverse Costituzioni, si possono riscontrare discrepanze a causa dei differenti interpretazioni, dovute al fatto che si è in presenza di ordinamenti giuridici diversi che si integrano e si fondono nell'unico sistema europeo. Il Protocollo 1 della CEDU si profila, dunque, quale risultato della ricerca di un massimo comune denominatore tra i differenti ordinamenti, nell'ottica generale di un potenziamento dei diritti dell'uomo.
Al n.4 della motivazione, tale sentenza aggiunge che si deve, peraltro, escludere che le pronunce della Corte di Strasburgo siano incondizionatamente vincolanti ai fini del controllo di costituzionalità delle leggi nazionali. Tale controllo deve sempre ispirarsi al ragionevole bilanciamento tra il vincolo derivante dagli obblighi internazionali, quale imposto dall'art.117, co.1 Cost. , e la tutela degli interessi costituzionalmente protetti, contenuta in altri articoli della costituzione.
Pare evidente che la Corte Costituzionale, resasi conto dell'insostenibilità della situazione di contrasto insanabile ormai creatosi per effetto delle reiterate pronunce della Corte europea, abbia avvertito l'esigenza di rimuovere le norme interne censurate da quest'ultima, senza però abdicare al proprio controllo di legittimità, che è essenzialmente affidato all'interpretazione delle regole costituzionali e all'individuazione del punto di equilibrio tra i valori, concorrenti e configgenti, da essi espressi.
Alle norme CEDU, così come interpretate dalla Corte europea, resta allora nella sostanza non un ruolo formale, ma sostanziale, propulsivo rispetto al sindacato della Corte Costituzionale.
Solo in questo modo si spiega la dichiarazione di illegittimità delle norme esaminate sin dalla loro entrata in vigore e non da quella, successiva, in cui è stato riformulato l'art.117 Cost.; il criterio del valore venale andrà applicato ai rapporti non ancora esauriti - conformemente ai dettami delle Corti di legittimità e costituzionalità espressi in analoghe occasioni di declaratorie di incostituzionalità.
Ulteriore conseguenza è che essa non potrà spiegare efficacia sulle situazioni "già consolidate, attraverso quegli eventi che l'ordinamento riconosce idonei a produrre tale effetto, tra i quali si collocano non solo la sentenza passata in giudicato (e l'atto amministrativo impugnabile), ma anche altri fatti rilevanti sul piano sostanziale e la decadenza" (Corte Cass. n.26275/2007; Corte Cass. 15 febbraio 2008, n.3783 ).
Sulla stessa ratio è stata pronuncia poco dopo, dalla stessa Corte Costituzionale, la sentenza n.349/2007 che demolisce il co.7bis dell'art.5bis della l.333/92, non prevedendo un ristoro "integrale" del danno subito; introduce un criterio d'indennizzo inadeguato e lesivo del diritto della persona al rispetto dei propri beni.
Il co.7bis recita: "in caso di occupazione illegittima di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell'indennità di cui al co.1" (quella, cioè, prevista per l'espropriazione dei suoli edificatori: semisomma tra valore di mercato e reddito catastale rivalutato, decuratata del 40%), con esclusione di tale riduzione e con la precisazione che "in tal caso l'importo del risarcimento è altresì aumentato del 10%".
La norma denunciata violerebbe l'art.117, co.1 Cost. in quanto si porrebbe in contrasto con le norme internazionali convenzionali e, anzitutto, con l'art.1 Protocollo addizionale della CEDU, nell'interpretazione offertane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.
L'art.1 del Protocollo, infatti, recita: "Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali dei diritto internazionale".
La Corte europea ha interpretato tale norma in numerose sentenza, dando vita ad un ordinamento ormai consolidato, confermato dalla Grande Chambre della Corte nella ormai famosa sentenza Scordino, 29 marzo 2006. Tale sentenza esplica un principio già consolidato nella giurisprudenza della Corte europea, secondo il quale, in virtù della norma convenzionale, "una misura che costituisce interferenza nel diritto al rispetto dei beni deve trovare il giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e le esigenze imperative di salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo". Pertanto detta norma non garantisce in tutti i casi il diritto dell'espropriato al risarcimento integrale, in quanto "abiettivi legittimi di pubblica utilità, come quelli perseguiti dalle misure di riforma economica e di giustizia sociale, possono giustificare un rimborso inferiore al valore commerciale effettivo" . Abbattimenti rispetto al criterio dell'indennizzo integrale si ammettono in presenza di misure di riforma economica e di giustizia sociale ; in circostanze eccezionali, quali il mutamento radicale del regime politico , aumenta "il margine di apprezzamento" dello stato e si può, persino, giungere a giustificare l'espropriazione senza indennizzo.
Per converso, proprio in riferimento alla disciplina stabilita dal richiamato art.5bis dalla legge qui in discussione, la Corte europea ha affermato che, quando si tratta "di esproprio isolato che non si situa in un contesto di riforma economica, sociale o politica e non è legato ad alcun altra circostanza particolare" non sussiste "alcun obiettivo legittimo di pubblica utilità che possa giustificare un rimborso inferiore al valore commerciale", osservando altresì che, al fine di escludere la violazione della norma convenzionale, occorre, dunque, "sopprimere qualsiasi ostacolo per l'ottenimento di un indennizzo avente un rapporto ragionevole con il valore del bene espropriato".
La Corte ritiene che il giusto equilibrio fra interesse pubblico e interesse privato non possa ritenersi soddisfatto nelle fattispecie occupative da una disciplina che permetta alla pubblica amministrazione di acquisire un bene in difformità allo schema legale e di conservare l'opera pubblica realizzata, senza che il danno cagionato venga almeno integralmente risarcito in base al valore di mercato del bene.

4.LA NUOVA DISCIPLINA SECONDO L'ART.2, CO.89 DELLA LEGGE FINANZIARIA 2008 (N°244/2007)
La sentenza n.349/2007, diversamente dalla coeva sentenza n.348/2007, non poneva problemi di disciplina transitoria.
Essa, infatti, non ha esaminato la compatibilità dell'istituto anche alla luce delle norme convenzionali, ma solo la congruità, ritenuta inadeguata, della disciplina di liquidazione del danno. La risposta sul quid della disciplina applicabile scaturisce immediatamente dal dispositivo della sentenza impugnata, che, dichiarando illegittima la norma di deroga ai principi generali in materia di liquidazione del fatto illecito, ripristina automaticamente i principi generali della responsabilità extracontrattuale (art.2043 c.c. ss. , in particolare 2056 c.c.).
Nella motivazione della sentenza, poi, si trovano ampie considerazioni sulla necessità che il danno nell'occupazione appropriativa sia commisurato all'effettivo pregiudizio, cui conduce una valutazione di equo bilanciamento tra ammissibilità di un modo di acquisto della proprietà per fatto illecito, e l'interesse del proprietario ad una rifusione superiore all'indennità in modo apprezzabilmente significativo: il che non può che coincidere, anche in base alle indicazioni della Corte europea dei diritti dell'uomo, con il valore venale.
La nuova disciplina dell'indennità di espropriazione per le aree edificabili contenuta nell'art.2, co.89 e 90 della legge finanziaria per il 2008 (l.24 dicembre 2007, n.244) è stata emanata per colmare la lacuna aperta dalla Corte Costituzionale (sentenza n.348/2007).
Risulta, quindi, sostituito l'art.55 del t.u. dal seguente : "Nel caso di utilizzazione di un suolo edificabile per scopi di pubblica utilità, in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre 1996, il risarcimento del danno è liquidato in misura pari al valore venale del bene".
La norma rischia di ingenerare dubbi e perplessità che costringono a taluni sforzi ermeneutici.
Per un verso il riferimento ai suoli edificabili può porre il dubbio che il principio della risarcibilità integrale dal danno concerna solo l'occupazione appropriativa maturata con riguardo a tali aree e non anche a quelle agricole, edificate e, in più in generale, non edificabili. Il dilemma è da risolvere in senso estensivo, posto che la disciplina degli art.2043 c.c. , 2056 c.c. , 1223 c.c. sancisce, in assenza di deroghe che non sono più ravvisabili, il principio di riparazione integrale velevole per ogni illecito aquiliano quale è da reputarsi in via generale la cd.accessione invertita.
Il problema è accentuato dalla considerazione che lo stesso art.2, co.89, nel riscrivere il co.2 dell'art 37 cit. , stabilisce che "nei casi in cui è stato concluso l'accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all'espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un'indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi in quella determinata in via definitiva, l'indennità è aumentata del 10%". Ne consegue che, in caso di cessione volontaria convenuta (o impossibilitata dalla non congrua offerta dell'amministrazione), spetterà al privato una somma superiore al valore venale del bene.
Non poche perplessità provoca il richiamo al valore venale del bene che appare pertinente con riguardo all'indennizzo da provvedimento di esproprio, ove si ristora il pregiudizio per la perdita della proprietà cagionato da un atto; non altrettanto può dirsi per il pregiudizio cagionato da un comportamento fattuale illecito per il quale vale il principio generale, ex art.1223 c.c. , dell'integrale risarcimento dei danni cagionati non da un atto in sé preso, ma da una condotta che si protrae nel tempo.
Se si esamina allora il pregiudizio complessivamente cagionato dal comportamento occupativo sfociato nell'occupazione appropriativa è evidente in primo luogo che il valore venale del bene copre solo il pregiudizio dominicale per la perdita della proprietà non già per il vulnus inferto per via della privazione illecita del possesso per il torno di tempo antecedente alla maturazione dell'accessione invertita. Tale pregiudizio andrà allora risarcito a parte. Si deve, quindi, interpretare l'art.2, co.89, lett.e), nel senso che pone riparo solo al pregiudizio da perdita della proprietà e non anche al danno possessorio anteriore.
Si deve, poi, osservare che anche il danno da perdita della proprietà non è uguale al valore venale del bene. Posto, infatti, che, come insegnato dalla teoria differenziale dello Jhering, il danno non è subito dalla res (come nella teoria cd.reale), ma dal soggetto danneggiato, è ben possibile che il proprietario spogliato dimostri che il valore soggettivo del suo bene è superiore al valore del bene e che, quindi, in relazione alle sue specifiche possibilità di idealizzo e utilizzo, il pregiudizio valica il tetto del valore di mercato del bene.
A tale incongruenza si può ovviare in via interpretativa con il ritenere che, il nuovo testo dell'art.55 del t.u. sancisca, coerentemente con la ratio del rinvio al parametro del valore venale del bene, da parte della Corte europea e della Corte Costituzionale, la base minima legalmente garantita, salva la prova dei maggiori danni. Se la lettera della norma fosse reputata insuperabile, si dovrebbe battere la via delle riforma di legge o delle censura di incostituzionalità avverso un criterio di quantificazione irragionevolmente astratto e restrittivo.
Vien poi da chiedersi se ai danni economici ai quali allude il nuovo art.55 del t.u. siano cumulabili quelli non patrimoniali ex art.2059 c.c. , ove sia ravvisabile l'estremo dell'incisione del valore fondamentale della persona nella lettura ormai patrocinata, in tema di danni non patrimoniali, dalla Cassazione a far tempo dal 2003.


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