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Carta dei servizi

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CARTA DEI SERVIZI
E
PROGETTO EDUCATIVO DI ISTITUTO
~ ~ ~ ~ ~ ~

Iter storico:
Nell’ambito dei rapporti che si istaurano tra consociati e la Pubblica amministrazione certamente quello che si attua tramite il servizio prestato dalla Pubblica Istruzione è tra quelli maggiormenti significativi del momento formativo e di sinallagma tra lo Stato ed il singolo cittadino.
Le controversie che in tale rapporto possono sorgere sono delegate alla magistratura amministrativa che con le sue sentenze ha permesso di perfezionare gli eventuali vuoti legislativi. Molte sono le sentenze innovative in tal senso pronunciate dai T.a.r. e dal Consiglio di Stato che hanno acceso una specie di spia dall’allarme rivelatrice delle difficoltà che il singolo consociato affronta nella sua vita quotidiana nel rapporto con la P.A. Se in un primo momento, la giurisprudenza appariva senz’altro deludente nella tutela dei diritti del cittadino in applicazione di un rigorismo formale giuridico, negli ultimi tempi, ci riferiamo agli anni 85 - 90, proprio la giurisprudenza di merito nel tutelare maggiormente gli interessi legittimi dei cittadini, ha sollecitato con significative pronunce il legislatore ad intervenire in merito.
Livello Internazionale:
Inghilterra
: 1991 Citizen’s Charter;
Francia: 1992 Charte de serices publique;
Spagna: 1992 Plan de la modernizaciòn de la Administraciòn del Estado.
Intervento nazionale legislativo
Lex 241/90
: ha fissato i canoni base per l’applicazione e funzionalità nella P.A. dei criteri di imparzialità, celerità, trasparenza, efficacia, pubblicità ed economicità.
Legge di carattere indicativo, generale, definibile legge-quadro, che ha dettato solo principi generali e che necessita di successive applicazioni legislative nell’ambio delle singole amministrazioni, nel nostro caso, della Pubblica Amminstrazione.
D.L 29/93: ha tradotto in strutture organizzative (istituti giuridici) i principi dettati dalla 241/90 in particolare ha introdotto:
1. l’ufficio relazioni con il pubblico;
2. i servizi di controllo interno;
3. la responsabilità e verifica dei risultati.
D.L. 16.3.95: ha sancito la obbligatoritetà della adozione della Carta dei servizi.
D.P.C.M. del 7.6.95: ha varato ufficilamente la Carta dei servizi nell’ambito della P.I.
G.U. del 15.6.96: pubblicazione del fac-simile della Carta dei servizi scolastici.

Natura e contenuto della
Carta dei Servizi Scolastici
pubblicata in G.U.

Natura:
La “Carta dei Servizi” pubblicata in G.U. rappresenta un Fac-simile, cioè uno schema di massima sulla cui base ciascun soggetto erogatore del servizio (cioè ciascuna scuola) dovrà definire ed adottare la propria Carta dei Servizi Scolastici.
Lo schema generale e le singole Carte dei Servizi rappresentano soltanto degli strumenti giuridici destinati a prestabilire
in un atto formale i principi, i criteri e le regole in base alle quali ogni istituzione si impegna a perseguire obiettivi di qualità della resa del servizio.
Contenuto:
Nella Carta dei Servizi il soggetto erogatore del servizio pubblico predefinisce e rende noti all’esterno:
1. i principi fondamentali cui ispirerà la sua attività: tra questi si segnalano l’uguaglianza (parità di trattamento), l’imparzialità (criteri di obiettività e giustizia sostanziale), la continuità (del servizio offerto), l’accoglienza e l’integrazione, il diritto di scelta, la partecipazione (diritto di accesso alle informazioni e possibilità di proporre suggerimenti), l’efficienza (l’adozione di misure adeguate al raggiungimento degli obiettivi) e la trasparenza (pubblicità degli atti adottati);
2. le caratteristiche di qualità che
l’utente si attende dallo svolgimento delle attività del pubblico servizio;
3. i livelli qualitativi o quantitativi cui dovranno tendere le attività svolte dal servizio pubblico.
4. i meccanismi approntati per valutare e monitorare costantemente l’attività svolta, anche al fine di praticare correttivi in itinere;
5. i mezzi ed i rimedi posti a disposizione degli utenti per segnalare disfunzioni, con
l’impegno che delle segnalazioni si terrà adeguato conto prima che il conflitto sfoci in una fase patologica contenziosa.
Osservazioni:
1. Si tratta esclusivamente di uno schema, una sorta di canovaccio sulla cui base la singola scuola tramite i suoi organi interni dovrà stilare la propria personale Carta dei Servizi.
2.
Punto 1 In primo luogo i principi di cui al primo rigo sono principi costituzionali (vd. artt. 3, 33 e 34 Cost.) e quindi del tutto superflui se manchevoli di una specifica elaborazione che andava svolta già in sede di redazione del fac-simile della Carta;
3.
Punto 2 Individuazione della caratteristiche di qualità che l’utente si attende: come si attua tale giusto e democratico concetto? E’ la scuola con i suoi organi che deve indossare le vesti dell’utente per rappresentarsi quelle che sono le aspettative dei singoli utenti (si badi bene: non solo i genitori, ma gli studenti, gli stessi insegnanti, le altre strutture pubbliche nonchè in senso generale la società civile!)? Non era necessario predisporre anche solo a livello consultivo degli incontri con le su indicate categorie?
4.
Punto 5 E’ addirittura deludente: a fronte di un espresso impegno ad attuare un servizio pubblico secondo i criteri sopra descritti, si prevede soltanto l’impegno da parte dell’istituto a tener conto in maniera adeguata delle segnalazioni che provengono dagli utenti.
Mancate previsioni:
1. Organi preposti alla elaborazione della “Carta”
Non è previsto assolutamente un qualsiasi riferimento al cammino di impostazione e di elaborazione da seguire per pervenire alla formulazione conclusiva.
Non è esplicitamente previsto, se non in via deduttiva, quali siano gli organi preposti alla adozione e delibera della Carta dei Servizi. Bisogna rilevare, infatti, la direttiva emanata il 21.7.95 è intestata al Consiglio di circolo o di istituto e fa salva la competenza del collegio-docenti in ordine ai profili pedagogici-didattici. Tali competenze dovrebbero essere attivate dal Capo di Istituto nell’ambito delle sue funzioni promozionali e di coordinamento.
Quindi, in sostanza, sarebbe auspicabile un nuovo intervento legislativo, anche a livello di Circolare Ministeriale volta a definire e meglio specificare l’iter procedurale e soprattutto la interconessione tra i vari organi che dovranno essere interessati della redazione della Carta dei Servizi Scolastici, proprio al fine di conferire maggiore certezza ed organicità al contenuto del documento.
Soluzione: La carte deve essere adottata dal Consiglio di istituto e dovrà recepire il parere vincolante del Collegio dei docenti per quanto attiene all’aspetto pedagogico-didattico.
2.
Coordinamento con i “Documenti” e “Statuti” dell’Istituto.
Il primo riferimento, cui anche la bozza della Carta si rivolge, è il P.E.I., Progetto educativo di istituto. La legge richiede espressamente che i due documenti siano distinti.
Nel contenuto dello schema della Carta, mentre è almeno presente il discorso sui fattori standard relativi ai servizi amministrativi forniti dalla singola scuola, è del tutto assente la parte relativa all’area didattica nella quale sono rilevabili solo espressioni del tutto generiche e sfumate. In tal senso appare vincolante il parere del Collegio dei docenti.
Infatti i documenti che sono da predisporre e pubblicizzare con la Carta dei Servizi scolastici sono:
il Progetto d’Istituto;
Il regolamento scolastico;
il contratto formativo;
l’organizzazione dei servizi amministrativi;
le condizioni ambientali della scuola;
le procedure per i reclami;
la valutazione del servizio.
Tra i due documenti in esame, nel doverli diversificare, così come richiede la legge, si potrebbe così agire:
1. La “Carta” dovrebbe costituire il progetto di intenti e di garanzia di qualità del servizio; sarà un documento a carattere pluriennale, nel senso che, rilevati taluni dati e fissati i principi cardine ispiratori della nuova finalità della scuola, verrà successivamente modificato a seguiro degli esiti di valutazione del servizio che aranno periodicamente effettuati.
2. Il progetto di istituto dovrebbe contenere la strategia annualmente definita per attuare la carta.
Sorge però la necessità di una integrazione tra i due documenti:
Il P.E.I. a mio avviso, sotto il punto di vista giuridico, deve trovare applicazione, conforto e riscontro nella Carta dei Servizi, nell’ambito dei criteri didattici e pedagogici da quest’ultima affrontati, tramite il parere vincolante del Collegio dei docenti.
Anche se non è configurabile nell’area amministrativa funzionale della Scuola intesa come istituto ed organizzazione l’influenza del P.E.I., ma su questo ci sarebbe molto da discutere e personalemente non sono d’accordo, almeno sul piano didattico - pedagogico è necessaria l’integrazione dei due documenti.
A conforto di ciò che sostengo basta rilevare che entrambi i documenti concorrono a progettare la qualità del servizio reso tramite l’organizzazione degli interventi per realizzare,attraverso la programmazione educativa, l’uso delle risorse, le soluzioni organizzative e le modalità di valutazione dei risultati.
3.
Gli organi di controllo interni.
Nel D.P.C.M. che ha emanato lo schema generale della “Carta” è prevista la costituzione di organi interni di controllo per la valutazione del documento redatto.
La valutazione del servizio offerto resterebbe mera proclamazione teorica priva di ogni utilità se i suoi esiti non fossero oggetto di esame da parte di appositi organi preposti al servizio di controllo, ma soprattutto capaci di monitorare l’andamento e di apprestare o suggerire rimedi correttivi lì dove necessari.
Sino ad oggi il Ministero della P.I. non ha prestato alcuna attenzione a tale problematica e ciò in riferimento a tutti i servizi amministrativi cui è rivolta la obbligatorietà della Carta dei Servizi.
Ci sono delle obiettive difficoltà che a tal riguardo permangono nel comparto scolastico, in considerazione del fatto che il servizaio reso ha una valenza educativa formativa la cui lisurazione non è commisurabile e paragonabile a quella di una normale attività amministrativa.
L’esigenza della costituzione di organi interni preposti al controllo dell’attività svolta, se prima poteva essere consigliabile per un miglioramento del servizio reso, appare ora, dopo la pubblicazione della carta dei servizi assolutamente indifferibile.
4. Il controllo esterno ed i reclami.
Analoghe considerazioni valgono per il controllo esterno esercitato dagli utenti ed in particolare alla possibilità che gli stessi producano reclami e suggerimenti. Non sono previste strutture di accoglimento nè commissioni di esame alle possibili istanze cheprovengano dagli utenti. In tal senso appare prevedibile che il reclamo sia inoltrato ed intestato alla scuola nella persona del suo legale rappresentate pro tempore, il Preside o il Direttore, e che quest’ultimo informi e coinvolga immediatamente il collegio dei docenti ed il personale amministartivo onde, così come prevede sinteticamente la Ciroclare Ministeriale, evitare un contenzsioso che probabilmente con le sue lungaggini non vedrà nè vincitori nè vinti ed in ogni caso non sarebbe strumentale all’attuazione dei criteri di prontezza e celerità cui la scuola come istituzione deve ispirarsi.
5. Vincolatività della Carta e responsabilità connesse.
Dobbiamo distinguere:
1. L’obbligo di adozione della carte
La Circolare Ministeriale prevede una attività di monitoraggio svolta da Dipartimento della Funzione Pubblica sull’adozione della “Carta” da parte dei singli soggetti erogatori ddei servizi.
Ne deriva che la mancata adozione potrebbe determinare l’insorgere di contestazione di responsabilità a carico dei preposti agli uffici che abbiano consentito o tollerato l’omissione.
Va comunque osservato che il D. P. C. M. è stato oggetto di conversione parlamentare e, pertanto, l’omissione dell’obbligo di adottare la Carta rappresenta una vera e propria violazione di legge di carattere omissivo.
La conseguenza, oltre alle sanzioni di carattere disciplinare ed addiittura di rilevanza penale, potrebbe essere l’automatica impugnabilità di tutti gli atti amministrativi aventi effetti nei confronti di terzi estranei all’amministrazione.
2. Obbligo di osservanza della carta.
La violazione di quanto contenuto nella Carta dei servizi potrebbe essere eccepita dal terzo, ma anche dall’interno all’amministrazione, quale violazione ad una norma interna dell’istituto, cioè ad un regolamento, denunciando tale violazione quale eccesso di potere nella discrezionalità della P.A.
6. Termini di applicazione della “Carta”.
In base alla circolare Ministeriale le Carte dei Servizi dovevano essere adottate a partire dal presente anno scolastico e cioè dal settembre 1996. In effetti tale applicazione ha trovato un netto sbarramento da una sentenza del T.A.R. del Lazio con la quale si è dichiarata la null’ità di tutti i Progetti Educativi di Istituto approvati per l’anno scolastico 1995-96. Non essendo pertanto più in vigore, da un punto di vista sostanziale il P.E.I. risulta di fatto impossibile adottare la Carta dei Servizi per l’anno successivo. Per quanto è a mia conoscenza solo alcuni istituti hanno ugualmente provveduto all’adozione di una Carta dei Servizi provvisoria.

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